申论热点:外国人永久居留权

2020-04-20 10:16:52 12

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  【背景链接】


  为了进一步扩大对外开放,规范外国人在中国境内永久居留管理,中国司法部于2020年2月27日向外发出了《外国人永久居留管理条例》(以下简称《条例》)征求意见稿,称在30天内征求社会各界意见。出乎意料的是,这在网上引发很大争议。这些争议,有些是出于某种担忧,但也有不少误解。

 

  【综合分析】


  《条例》是我国在深化改革、扩大开放中深度融入全球化发展进程的必然产物,是国际人才全球流动需求在我国法律层面的客观反映,是我国主动参与世界人才竞争的法律保障,更是保证我国经济社会发展动能的必然要求。可以预见,《条例》的颁行将进一步提升我国在世界人才舞台上的战略地位和国际影响力,将进一步促进我国引进世界各类人才工作的有序展开和规范运作,推进我国移民管理立法、移民管理实务以及相关研究工作向规范化、专业化、科学化和系统化方向发展,也将为我国移民管理法律体系的构建创造机会、提供条件、奠定基础。


  当然,作为我国第一部移民管理法类的行政法规,《条例》还存在可以完善的空间。毕竟《条例》是我国移民管理方面立法的首次尝试,略有瑕疵、不够完美,甚至因为存在一些问题而引发质疑、批评,甚至指责、谩骂等都是可以理解的,也是很正常的。


  面对质疑、批评,立法者没有装聋作哑、回避问题,也没有刻意甩锅、推脱责任,更没有压制民声、强力干预,而是尊重民意、广开言路、及时回应、力求共识、积极作为。比如,司法部和国家移民管理局近日在北京联合召开的《条例》征求意见座谈会,就展示了立法者敢于面对问题、勇于接受批评、善于倾听民意的勇气和智慧,表明了立法者民主立法、科学立法、依法立法的态度和立场,体现了法治国家的立法者应有的使命和担当。其实,立法者的这种做法本身就是一种开放、包容、自信的具体实践和表现。

 

  【相关问题】


  (1)关于《条例》的立法定位问题。《条例》仍未完全摆脱2004年《办法》的思路,仍有一些2004年《办法》的痕迹。这就自然导致《条例》的立法定位出现偏差。这种偏差在《条例》中最明显、最直接的反映就是“重申请审批轻居后管理”等问题。比如,在短短六章53条的《条例》中,与永居申请审批直接有关(不含间接有关)的条款就有22条之多,占整部《条例》条款的42%。


  (2)关于《条例》的可操作性问题。在《条例》中,有些条款因为过于原则和笼统而难以让人真正领会,有些条款因为法意表达不够明确和具化而难以让人准确把握,有些条款因为缺乏必要的逻辑性而难以让人正确理解。尤其是部分永居申请条件和资格等核心条款,没有具体、明确且可以让人依据、操作和执行的标准,包括硬性标准、量化标准和排他性标准等,从而直接影响了《条例》的可操作性。比如,“突出贡献”“杰出成就”如何界定、标准是什么?“国际公认”有无权威解释、标准又是什么?“其他情形”到底是什么情形?等等。


  (3)关于永居外国人的法律地位问题。《条例》没有关于永居外国人法律地位的专门章节或条款。虽然,外国人永居申请条件、永居外国人权利义务等在《条例》中有一些规定,但这些规定还不能准确确定永居外国人在我国享受权利和承担义务的资格,更不能涵盖永居外国人在我国相关法律关系中的位置。这不得不说是《条例》的一个缺憾。这种缺憾,不但有违《条例》的立法初衷和要求,而且还会削弱甚至丧失《条例》应有的科学性、完整性和可行性,甚至还会对永居我国的外国人的权益保护、行为规范、相关事宜处理等产生负面影响,进而可能出现民众担心的所谓“永居条件失准”“社会公平失衡”“竞争秩序失序”等社会问题。

 

  【权威论述】


  《条例》在我国移民管理、移民管理立法,以及吸引世界各类人才、参与国际人才竞争、保证我国经济社会发展动能、促进我国进一步扩大开放和现代化建设中的重大意义和积极作用是毋庸置疑的,但作为一部涉及多方利益的国家层面行政法规,还需要在多方讨论、理性辨析、谨慎论证的基础上进一步修改和完善。——上海市法学会


  外国人在中国永久居留是指外国人在中国居留期限不受限制。外国人永久居留制度是吸引和服务外国人来华创业投资、工作生活的重要手段。2004年8月,公安部会同外交部发布施行了《外国人在中国永久居留审批管理办法》,标志着我国外国人永久居留管理制度正式建立。需要厘清的是,取得永久居留资格不等同于拥有该国籍,仍然不属于该国公民,这个人的身份仍是外国人。——经济日报


  中国的发展需要开放,而开放必然包含对外国人居住的开放。中国要发展,要成为全球的技术创新高地,引进外国人才,是不可或缺的措施。——新京报

 

  【案例扩展】


  美国“绿卡”“绿卡”


  这一说法最早源于美国,是指颁发给外国人的永久居留证,因卡片是绿色的而被称作“绿卡”,后来泛指各国的永久居留证。持绿卡享受的权利和义务跟合法公民没太多区别,同时又不必放弃原国籍身份,因而成为很多移民的选择,尤其是在不承认双重国籍的国家。


  日本“绿卡”


  按照日本早年的相关法规,申请日本绿卡需要满足以下条件:在日居住10年以上(单次离开日本的时间不得超过半年),其中工作5年;拥有足以独立维持生计的资产或技能;申请者的永住符合日本的国家利益。居留10年工作5年,日本绿卡的高门槛,一方面与日本社会相对保守排外的文化传统有关,另一方面也与日本国内利益集团对外国劳动力进入日本的抵触有关。


  新加坡“绿卡”


  新加坡的绿卡门槛非常低,通常在获得工作签证6个月后就可以申请绿卡了。然而问题是,门槛是很低了,名额却也少得可怜。新加坡2016年的人口白皮书显示,新加坡一年的绿卡配额约3万个,而同年整个新加坡的外籍员工达130万人。

 

  【时评文章】


  考虑外国人居留权,要平衡“宽”与“严”


  一个国家越开放、发展程度越高,能给全球人才提供的发展机遇就越多。相应地,也会有更多外国人希望在该国常住。毫无疑问,司法部最近公布的《中华人民共和国外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》是中国扩大开放的一个显著标志。


  同时,中国是这个星球上人口最多的国家,拥有14亿人口,控制外来人口总量的重要性也不言而喻。中国要接收的外来人口,应当是对其经济发展和社会进步有贡献的群体,而不是那些不做贡献只来享受福利的群体。


  特别是,对那些有望在各个行业给这个国家发展做出贡献的人才,中国是有必要持开放和包容态度的。这也是为什么条例征求意见稿对外国人申请永久居留权设置了特别要求。事实上,早在2004年生效的《外国人在中国永久居留审批管理办法》,就已经为此设立了一定门槛。


  该征求意见稿在社交媒体上引起了不同观点的交锋,这也在情理之中。有人担忧,非法移民可能利用该条例的漏洞获得永居权。有报道称在国内已经有了居留数年的非法移民,其中有一些人不仅没能给中国的发展做出贡献,反而给当地社区的社会秩序带来了麻烦。


  事实上,从条例给外国申请人设置的门槛来看,不够格的申请人想获得永居的机会很渺茫。但即便如此,在将来的执行阶段,也有必要着重强调违反中国法律和治安法规者不应当有权申请。


  中国并没有接收大量移民的传统。但随着中国经济更加开放、更加融入全球化,很多领域都有对专门人才的需求,接收更多外国人来中国永居也是必然趋势。


  为促进不同领域的交流起见,中国在外国人永居政策上也需要持开放态度。当然,开放态度并不意味着放松审批。在外国人永久居留权的问题上,需要宽严相济。(来源:中国日报新闻)